2025年3月13日，新华社发布了《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》。
报告表示，“总的看，2024年预算执行情况较好，积极的财政政策实施有力，各项财政工作取得新的进展，为推动经济回升向好和高质量发展发挥了重要作用。”
报告也指出了当前的困难和不足。“受多重因素影响，税收收入下滑，土地出让收入继续回落，一些地方财政收支矛盾较为突出。”
2025年，在更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策背景下，财政工作应如何作为，宏观政策又将如何发力？
南方周末记者为此专访了中国财政科学研究院院长杨志勇，他长期从事财税理论、财政政策与中国经济改革研究。中国财政科学研究院为财政部直属事业单位。2024年7月，中共中央政治局常委、国务院总理李强曾主持召开经济形势专家和企业家座谈会，杨志勇出席会议并作了发言。
中央对地方转移支付已经连续三年超过10万亿元。视觉中国/图
寻找新财源
南方周末：2024年，全国一般公共预算收入同比增长1.3%。其中税收收入同比下降3.4%，非税收入同比增长25.4%。如何解读这组数据？
杨志勇：财政收入与经济增长、物价等因素紧密关联。从2024年一般公共预算收支情况来看，预算执行总体情况良好。下半年，增量财政政策出台后，经济回升向好，财政收入有了较大改善。我们可以看到，2024年财政收支情况是存量财政政策与增量财政政策共同发力的结果。
一般公共预算收入中，非税收入增长较快，主要是一次性安排中央单位上缴专项收益，以及国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入增加较多。
南方周末：在税收收入中，央地关系该如何理解？
杨志勇：税收收入是现代国家的主要收入形式。现行体制下，地方税的种类不少，但能为地方政府提供的税收收入有限。对地方来说，税收收入主要来自中央和地方共享税。
基于现实，应重新认识地方税，只要能为地方政府提供税收收入的税种，都可以算地方税。因此，中央和地方共享税里，只要是中央税收收入，就算中央税；提供的是地方税收收入，就算地方税。建立健全地方税体系，不能走独立的地方税种之路，应在重新认识地方税的前提下，为地方税收入找到合理的税种。
南方周末：土地财政之后，地方政府应当如何找到新的收入支柱，从根本上缓解财政收入难题？
杨志勇：政府性基金收入以及房地产相关税收的变化，和中国经济发展阶段有关。2024年，全国政府性基金预算收入同比下降12.2%，主要是地方国有土地使用权出让收入下降。
然而，土地出让收入以及土地和房地产相关税收，依旧在政府财政收入里占据比较重要的地位，要通过高质量发展来从根本上缓解这一问题。比如，部分发达地区出现了新兴产业，能够为地方提供新的财源。这样一来，土地及相关税收收入占财政收入的比重就会下降。
如今，战略性新兴产业和未来产业是发展重点，但这类产业的充分发展还需时间。这样一来，地方政府要在短期内从这些产业获得充分可靠的财力，就存在较大挑战。地方政府需要处理好传统生产力与新质生产力的关系，以及生成新财源和稳定传统财源的关系。
南方周末：在完善央地财政改革方面，如何更好地增加地方自主财力？
杨志勇：财政需要为防范和化解重点领域的风险提供保障，尤其是兜牢基层“三保”底线，保基本民生、保工资、保运转。从根本来说，一方面是如何为地方增加收入，另一方面是如何减少地方的财政支出。
根据《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，要拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，这是从源头上增加地方财力。
此外，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。
南方周末：如何完善转移支付制度？
杨志勇：目前，中央对地方转移支付已经连续三年超过10万亿元，规模是比较大的，有进一步优化的必要。从分类上来看，转移支付分成一般性转移支付、专项转移支付。
一般性转移支付中，可考虑将带有均衡地区财力作用的资金，融入均衡性转移支付之中。对专项转移支付来说，要更强调其调控功能。
转移支付不能简单理解成中央给地方财政资金，应确立一套能充分调动中央和地方两个积极性的转移支付体制。例如，2024年建立了促进高质量发展转移支付激励约束机制，安排了400亿元，资金分配体现向收入大省、收入增速较快省份倾斜的导向，可以更好地鼓励经济大省挑大梁。
南方周末：在转移支付体系中，对口支援该如何理解？
杨志勇：对口支援，是经济实力较强地区对经济实力较弱地区实行援助的行为，在国家治理中发挥着重要作用。对口支援除了发生在不同省级行政区之间，一个省级行政区内部也存在。
对口支援实质上是横向转移支付，与中央对地方的纵向转移支付共同构成转移支付体系。由于横向转移支付尚未制度化，相应的财政转移支付信息未能充分收集，在一定程度上影响了中央和地方财政资金形成合力。
从理论上看，转移支付改革还应形成纵向转移支付与横向转移支付相结合的模式，并对不同层面的转移支付资金进行统筹管理，获得财政资金的最大效益，并形成中国式现代财政转移支付体制。
化债思路有根本转变
南方周末：为什么说12万亿元置换隐性债务，体现了化债思路的根本转变？
杨志勇：不同于以往遇到一个问题解决一个问题的点状式思路，此次化债体现了整体思路，主动解决问题。在这一过程中，让隐性债务显性化，提高了债务管理透明度。
同时，体现了统筹考虑防风险和促发展，符合在发展中解决问题的思维。整个思路的转变，充分体现了财政的主动担当作为，不是被动地等到“爆雷”才应急解决问题，而是主动提供一揽子方案。
此次一揽子化债方案，是建立在扎实的数据核算基础上的，体现了中国政府债务管理水平已经进入新阶段。
南方周末：2025 年要实施更加积极的财政政策，将重点在哪些领域入手？
杨志勇：第一，如何增加政府财力是关键。扩大财政赤字率、发行超长期特别国债以及增加专项债，都是增加政府可支配财力的有效手段。
提高财政赤字率后，还需要加大支出强度，加快支出进度。特别是支出进度。同一年度财政支出，不一样的支出时间，12月支出和1月支出，政策效果差异非常明显。
第二，支出结构的优化是财政政策核心内容之一。优化支出结构不仅是调整资金分配，还要强化精准投放，更注重对保障民生、促进消费、增强经济后劲的投入。就业是最大的民生问题，落实就业优先政策，需要财政提供必要支持。
第三，防范和化解重点领域的风险，需要兜牢基层“三保”底线。财政正常运行是社会安定和经济发展的前提。
南方周末：深化零基预算改革要克服哪些障碍？
杨志勇：深化零基预算改革，是对国内零基预算改革实践的肯定。在深化改革过程中，有必要借鉴零基预算改革的国际经验。
预算支出基数越不合理，零基预算改革的收益就越大。预算单位的特定项目支出，在项目执行完毕后，本应不再安排预算支出。但在现实情况下，项目支出数往往成为预算单位的支出基数，在预算编制中只能增、不能减。这样的预算支出安排，造成的结果是“资金等项目”，或是资金对应了不该支持的项目，从而导致财政资金使用效率下降。
深化零基预算改革，未来要面对法定支出难题。法定支出在预算支出中占比过高，会影响财政资源的统筹能力。法定支出原本是为特定的事业发展提供财力保障，在提出时有其合理性。然而，随着时间的推移，情况发生变化，再固守法定支出的具体要求，就可能不合时宜。
例如，教育支出对于教育强国建设至关重要，是需要财政保障的支出，但绝不意味着每一笔教育支出都只能增不能减。一切从实际出发，实事求是，才可能真正地提升预算效率。
因此，深化零基预算改革需要直面难题，对法定支出的存在和变更条件进行更深入的研究。在不妨碍政策目标实现的情况下，尽量提高预算效率。
此外，我们不能仅满足于零基预算改革，更要在推进财政科学管理在上下功夫。这不仅是财政部门的事，还涉及财政资金使用的各个部门，要更系统化、精细化、科学化、法治化。
南方周末：财政政策与货币政策协同将带来什么好处？
杨志勇：财政政策与货币政策同为宏观经济治理的重要政策，协调配合，强调政策取向的一致性，可以更好地促进宏观经济稳定，推动高质量发展。
财政政策和货币政策要在多方面协同用力。例如，2025年拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。进一步增强了金融机构的资本充足性，使银行能够支持更多的融资项目。
此外，地方隐性债务的许多形式实际是通过银行贷款进行的，化债政策通过化解这些债务，提高了银行的资产质量，从而确保了金融体系的稳定性。
南方周末记者 吴超
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